Que reforma los artículos 25 de la Ley General de educación y los artículos 23, 25 y 26 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para el establecimiento de presupuestos multianuales para la educación superior, a cargo de la diputada Roxana Luna Porquillo, del Grupo Parlamentario del PRD.
El contexto socioeconómico, politico y presupuestal.
El rezago educativo, los bajos niveles de aprovechamiento escolar (desde la enseñanza básica hasta la superior), los reducidos presupuestos para investigación científica y tecnológica, los bajos salarios de los trabajadores académicos y la reducida planta de profesores e investigadores de carrera que redunda en todos los niveles en los bajos resultados en la calidad y la eficiencia terminal del sistema educativo nacional, así como la insuficiente infraestructura educativa de los niveles medio superior y superior, son las características de nustro sistema educactivo nacional.
De acuerdo con datos proporcionados por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), en febrero del año pasado, de los 115 mil 736 estudiantes que presentaron el examen de ingreso para cursar una licenciatura en nuestra Máxima Casa de Estudios, sólo 10 mil 350 fueron seleccionados, lo que dejó fuera a 91% de los aspirantes.
Datos de la Coordinación de Planeación de la UNAM muestran que en el último decenio, las solicitudes para ingresar al nivel licenciatura en dicha casa de estudios prácticamente se duplicaron al pasar de 88 mil 586 aspirantes en el ciclo 2001-2002 a 170 mil 558 en el ciclo 2010-2011; mientras que la demanda atendida se mantuvo en un promedio de 9%.
Una situación similar se presenta en el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y en las universidades estatales. En el caso del IPN, este año la solicitud de aspirantes llegó a 90 mil 600, cuando la oferta es de apenas 24 mil 200 lugares.
De qcuerdo con la Secretaría de Educación Pública de 1996 a 2011, el presupuesto federal creció cerca de 50%, al pasar de 61 mil 169 millones de pesos a 91 mil 497 millones de pesos.
Según ANUIES, en 2011 el Fondo para Ampliar y Diversificar la Oferta en Educación Superior bajó 48%; el Fondo de Apoyo para la Calidad de los Institutos Tecnológicos (federales y descentralizados) llegó a menos 51%, y el Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior bajó en 43%.
La Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), apoyándose en las proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), estima que el grupo de edad específico de educación superior (de 16 a 22 años) sólo empezará a descender a partir del 2025. En consecuencia, la dinámica demográfica de nuestra población impone el reto de ampliar la cobertura de la educación superior.
La propia ANUIES ha estimado que para el año 2020 debemos aspirar como país a una cobertura de la educación superior cercana al 50% de la demanda existente, "lo que implicaría alcanzar una matrícula de poco más de 4 millones 700 mil estudiantes en 2020; es decir, alrededor de 1 millón 700 mil jóvenes adicionales a la matrícula actual, lo que supondría un aumento sostenido de aproximadamente 170 mil en promedio por año". 5
En el informe Panorama de la Educación 2010 , publicado por la OCDE, señala que México dedica el 5.7% de su ingreso nacional a educación, monto que en comparación con su gasto público, lo ubica como la nación con la mayor tasa de inversión.
Una respuesta a tal situación se debe buscar en el hecho de que nuestro gasto por alumno permanece muy bajo en todos los niveles escolares: 2 mil 111 dólares en primaria comparado con un promedio de 6 mil 741 en el resto de países de la OCDE; 2 mil 236 dólares en secundaria contra un promedio de 8 mil 267; y 6 mil 971 dólares en educación superior frente a un promedio de 12 mil 907 dólares. Adicionalmente, más del 90% del presupuesto en educación se destina a gasto corriente.
La Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), insiste en que desde el año de 2010 en la necesidad de la planificación de la educación en México que se refleje en metas precisas y en resultados medibles, el cual debería tener como base un presupuesto multianual como compromiso de política educative.
Esto implica reconocer que las políticas educativas en México, hasta ahora aplicadas, no solo no han resuelto los grandes problemas de la educación, sino que las han empeorado, a tal grado de que lo jóvenes en México se encuentran en una verdadera situación de desastre y desesperanza.
Desde se entonces, se han presentado diversas iniciativas para mejorar la situación de la educación superior. La Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), ha venido trabajando insistentemente y en cada período de de discussion presupuestaria se insiste en el tema. Los rectores de las universidades, individual y colectivamente no han sido escuchados y como consecuencia, las instituciones de educación superior públicas en México, se encuentran en una verdadera crisis.
En la LXI Legislatura se presentaron diversas iniciativas que reformaban el Artículo 73 Constitucional, procurando los presupuestos multinuales para la educación superior, las cuales se fueron a la congeladora y por falta de tiempo, desechadas, como lo establece el Artículo 89 del Reglamento de la Cámara de Diputados. De la misma forma, fueron presentadas diversas iniciativas que reformaban la Ley General de Educación y la Ley de Coordinación de la Educación Superior, las cuales, por la misma razón fueron desechadas. Es decir, no se ha entrado a su discusion y se ha pospuesto la definición de una nueva política educativa.
Con motivo del cambio de gobierno y tomando como marco la discusión del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2013, la comisión de educación y servicios educativos de la Cámara de diputados convocó a sendas reuniones de rectores, así como con los directivos de la Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). En estas se reiteraron las demandas que los años anteriores se habían presentado, en espera de una respuesta presupuestaria adecuada. La UNAM y la ANUIES, hizo entrega pública y oficial de su propuesta de política educativa para el país en diversas publicaciones.
Durante ese período la presidencia de la República envió a la cámara de Diputados su iniciativa de reforma a diversos artículos de la constitución, la que no contempló una reforma a la educación superior y mucho menos aspectos presupuestarios para la misma. Solo se mencionó que una de las metas del actual gobierno es alcanzar una cobertura del 40 por ciento en educación superior y alcanzar el 1 por ciento del presupuesto para investigación científica, para el 2018. Sin más preámbulos y sin ningún otro contenido que fundamente alguna política de investigación científica o que desgloce en que niveles y especialidades de educación superior se ampliaría la cobertura, esta iniciativa presidencial fue aprobada por ambas cámaras y recientemente publicada en el Diario Oficial de la Federación.
La propuesta de la Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), no fue comentada y la comisión de Educación de la Cámara de diputados le dió preferencia a la iniciativa presidencial. Todavía más, el presupuesto enviado por el ejecutivo federal al Congreso, contenía sendas disminuciones presupuestarias a la educación nacional y en especial a la educación superior, en un sentido totalmente contrario a las demandas presentadas por los rectores. De nueva cuenta, la educación superior ha sido soslayada de la política educativa del nuevo gobierno y las demandas de los rectores desoídas. La ausencia de una nueva propuesta de politica a la educación superior, simplemente, anuncia la continuidad de la política aplicada por los ultimos gobiernos desde 1989, que ha causado tantos estragos a los jóvenes mexicanos, a la ciencia y a la enseñanza nacional.
Por otro lado, tanto diputados como senadores de esta LXII Legislatura, han presentado sendas iniciativas de reforma constitucional al Artículo tercero, en material de educación superior.
Las iniciativas presentadas hasta la fecha en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, que reforma el Artículo Tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Educación Superior y en particular que pretenden recuperar el carácter público y gratuito de la educación superior en México[i], corresponden a dos diputados del PRD, los senadores del PRD, una diputada de Nueva alianza que eleva la educación superior como un derecho social humano, y dos de Movimiento Ciudadano.
Una servidora, presentó su iniciativa en el mes de octubre del presente año, reformando y adicionando el primer párrafo del artículo 3o. y la fracción VII del mismo artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dejando claro el carácter público de la educación superior que imparte el Estado, señalando que "La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 5 de marzo de 1993, excluyó de la educación que imparte el Estado a la educación media superior y a la superior (y) … toca ahora a los integrantes de esta LXII Legislatura recuperar a la educación superior que imparte el Estado desde las instituciones estatales y autónomas, como instituciones públicas y gratuitas", proponiendo que "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y reciban recursos del Estado, asumirán el carácter de educación pública y gratuita" .
El diputado Catalino Duarte Ortuño del PRD, propuso que "La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta, la media superior y la superior serán obligatorias" y "que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria, media superior y superior" y en un transitorio Tercero, "la obligatoriedad de la educación superior se implantará a partir del ciclo 2014-2015, creciendo de manera gradual, hasta universalizar la obligatoriedad en todo el país para el ciclo 2019-2020". Es importante destacar que no considera el tema de la gratuidad de este nivel de enseñanza.
Los Senadores de la República, RAÚL MORÓN OROZCO, ALEJANDRO DE JESÚS ENCINAS RODRÍGUEZ y ÁNGEL BENJAMÍN ROBLES MONTOYA del PRD, presentaron el 4 de octubre una iniciativa en el que reforma el artículo 3º, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y proponen que "Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado –Federación, estados, Distrito Federal y municipios, impartirán educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior. La educación que imparta el Estado en todos sus tipos, modalidades y niveles educativos será obligatoria y gratuita (y que) el Estado proveerá los recursos necesarios para garantizar el pleno ejercicio de este derecho".
La diputada Lucila Garfias Gutiérrez de Nueva Alianza, presentó su iniciativa el 27 de septiembre. Argumenta que "En junio de 2008 la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, postuló que la educación superior como bien público social y derecho humano universal". Agrega que la Organización Mundial de Comercio (OMC) "incorporó a la educación como un servicio comercial y que al aceptar los acuerdos de la OMC se obligan a orientar los fondos públicos hacia emprendimientos privados extranjeros implantados en su territorio.
La iniciativa que hoy presento, trata de recuperar las demandas presentadas por la Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), con quienes platicamos y hemos estado en contacto, anunciándoles sobre nuestra propuesta, a lo cual ellos han accedido, proporcionándonos la información neesaria. Así llegó a nosotros el, texto de la UNAM, coordinado por José Narro Robles, Jaime Martuscelli Quintana y eduardoBárzana García, intitulado "Plan de diez años para desarrollar el Sistema Educativo Nacional", editado por la UNAM, del cual hemos tomado los fundamentos para presentar esta iniciativa, así como de las iniciativas presentadas en la LXI Legislatura.
El texto de la UNAM, "Finnciamiento de la educación, ciencia, tecnología, innovación y cultura con vision de Estado", ptopones, como nos lo señala, "una política de financiamiento con vision de Estado", y un modelo de programación presupuestaria, que le permitiría al Estado cumplir con lo establecido en el Artículo 25 de la Ley General de Educación de alcanzar el 8 por ciento del PIB para el gasto educativo en 10 años.
El texto nos propone:
"1. Abatir el analfabetismo y el rezago educativo; 2. Integrar y consolidar las políticas de mejoramiento de la calidad e inclusion en el nivel básico en la sociedad del conocimiento, 3. Universalizar la cobertura en educación media superior, 4. Sentar las bases financieras para una política de educación superior, ciencia y tecnología e innovación, 5. Alcanzar la tasa bruta de cobertura de educación superior de 60% y 6. Impulsar la creación de un sistema de becas educativas".
El texto nos informa que el gasto educativo nacional es del orden de 975, 723 millones y que de este el 78% corresponde a los tres órdenes de gobierno y solo el 22% a los particulares. Este reepresenta el 6.35% del PIB. El gasto público federal y estatal, asciende a 763, 841, correspondiendo al 78% del gasto nacional y al 5% del PIB. El gobierno federal aporta 62% que equivale al 4% del PIB y lo sgobiernos estatales solo aportan el 1% del PIB.
Del 2001 al 2012, el 80% del gasto público en educación, ciencia y tecnología, innovación y cultura, tuvo como fuente de financiamiento el presupuesto federal y el resto fue de los gobiernos locales, los cuales dependen de la transferencia del gobierno federal.
"Lo que opera –dice el texto- son esquemas e instrumentos de financiamiento desarticulados y atomizados, tanto a nivel federal y estatal, creados en función de criterios politicos y económicos, generalmente en respuesta a visiones cortoplacistas o en reacción a situaciones coyunturales… este esquema –dice más adelante- genera crecientes distorsiones e inequidades que mantienen y, en diversos casos, reproducen las inercias y los rezagos educativos… La asignación de la gran masa de recursos federales y estatales … en gran medida se realizan de manera inercial, no excenta de presiones y tensiones políticas, al margen de una sólida planeación educativa de mediano y largo plazo"
En educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, el marco vigente es federalista, pero operativamente centralizado, no cumple con el mandato legal de destinar recursos a ciencia y tecnología equivalentes a 1 % del PIB. La asignación presupuestaria depende de las coyunturas económicas y políticas, que generan escenarios de permanente incertidumbre. "No se ha visto un aumento de las plazas académicas y de las remuneraciones alpersonal docente y de investigación". Ante las insuficiencias y rigidez del financiamiento federal para las Instituciones de Educacioón Superior, el ejecutivo Federal y el Poder Legislativo, crearon 15 programas exraordinarios para compesar esta deficiencia, pero sus resultados son una verdadera incertidumbre, pues pueden cambiar en cualquier momento.
Primer eje.
La Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y la UNAM, proponen que, dado que para el 2012, el presupueto asignado alcanza solo el 5% del PIB, se requiere incrementarlo en tres puntos, la meta viable y política es el sexenio presente o la propuesta de la ANUIES y la UNAM que es a 10 años. Lo que significaría incrementos del gobierno federal de 3.95% al 6.36% del PIB y los estatales del 1.01% al 1.62% del PIB, lo cual implicaría que para el año 2022, el prsupuesto educativo nacional ascendería a 21.7 billones de pesos, es decir 97 mil 121 millones de pesos anuales.
Segundo eje
Abatir el analfabetismo y el rezago educativo
Calidad y inclusion en la sociedad del conocimiento.
Universalizar la cobertura en educación medis superior.
Financiamiento de la educación de largo plazo.
Cobertura de educación superior del 60%
Sistema nacional de becas educativas.
A través de esta Iniciativa de Ley se propone que el Estado mexicano instaure los presupuestos plurianuales para las universidades públicas.
Argumentos que sustentan la presente iniciativa
El Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática está convencido de que requerimos de una política de Estado en materia de financiamiento a la educación superior, a fin apoyar a las instituciones de Educación Superior que, por la labor que realizan, son estratégicas para el desarrollo del país.
Nuestra estructura federal demanda la participación de los tres niveles de gobierno en el financiamiento a la educación superior y que se apoye la inserción de nuestro país en el grupo de las sociedades del conocimiento.
Bajo las consideraciones anteriores, reformas al Artículo 25 de la Ley General de Educación y a los Artículos 21, 23 y 26 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para establecer las bases de aplicación de los presupuestos plurianuales, así como las normas que en materia de transparencia y rendición de cuentas regirán para dichas entidades.
Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto que reforma yel Artículo 21 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior.
Texto normativo propuesto
Artículo Primero. Se reforma la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 25. El Ejecutivo federal, los gobiernos de cada entidad federativa y los municipios, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado –federación, entidades federativas y municipios– destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor de ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinando de este monto al menos el 1.5 por ciento para educación superior, en las instituciones de educación superior públicas. Además, el presupuesto destinado a educación pública y servicios educativos no podrá ser menor, en términos reales, que el asignado en el ejercicio fiscal anterior. En la asignación del presupuesto a cada uno de los niveles de educación se deberán dar la continuidad y la concatenación entre los mismos, con el fin de que la población alcance el máximo nivel de estudios posible.
...
Segundo. Se reforman y adicionan los artículos 12, 21, 24, 25 y 26 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior para quedar como sigue:
Artículo 12.
…
I. a III.
...
IV. Financiar la educación superior pública mediante la asignación de recursos públicos federales, estableciendo, en su caso, programas plurianuales, a fin de garantizar el crecimiento de la matrícula y el desarrollo de las instituciones de educación superior públicas.
Los municipios participarán en el financiamiento de la educación superior pública.
...
Artículo 21. La Federación programará, presupuestará y aprobaraá recursos a las instituciones públicas de educación superior con carácter plurianual para el cumplimiento de sus fines. (se deroga)
Al inicio de cada periodo sexenal se aprobará un presupuesto plurianual, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, y de los planes multianuales de desarrollque implemente cada institución de educación superior, la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Hacienda y discuta y apruebe la Cámara de Diputados, el cual operará como un complemento del presupuesto anual de carácter obligatorio. En todo caso se aplicarán las normas que rigen el Presupuesto de Egresos de la Federalación y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
El presupuesto federal, de los estados, los municipios para educación superior, y los presupuestos para las instituciones de educación superior, en ningún caso deberán ser inferiores en teérminos reales a los ejercidos durante el periodo plurianual inmediato anterior.
Artículo 23. Los recursos que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación se asignen a las instituciones de educación superior se determinarán, de acuerdo con lo establecido en la Fracción IV del Artículo 74 de la constitución Política, el artículo 25 de la Ley General de Educación y los artículos 12, 21 y 25 de esta Ley, en el marco de un presupuesto plurianual, atendiendo a las prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo del sistema de educación superior y considerando la planeación institucional y los programas de superación académica y de mejoramiento administrativo, así como el conjunto de gastos de operación previstos.
Para decidir la asignación de los recursos a que se refiere el párrafo anterior, en ningún caso se tomarán en cuenta consideraciones ajenas a las educativas.
Con tal fin, el gobierno federal, los gobiernos estatales y el poder Legislativo transparentarán los criterios para la asignación de dichos recursos.
Artículo 25.
…
Los recursos ordinarios serán considerados como presupuesto regularizable para garantizar el desarrollo de las instituciones públicas de educación superior en sus funciones de docencia, investigación científica y humanistica, la difusión de la cultura y la extension universitaria, la cual se basará en el incremento de la matrícula, el incremento del personal académico y de investigación de carrera, la elevación de la calidad de la enseñanza y de la eficiencia terminal.
Los recursos asignados por el Estado —federación, entidades federativas y municipios— a las instituciones públicas de educación superior, no podrán ser inferiores, en términos reales, a los asignados en el ejercicio fiscal anterior y bajo ningún motivo podrán disminuirse en el transcurso del ejercicio de que se trate.
La federación y las entidades federativas y los municipios, celebrarán convenios en los que se fijen las aportaciones que corresponden a cada orden de gobierno. El monto total del presupuesto asignado a la educación superior pública, deberá distribuirse en aportaciones de un 50 por ciento la Federación, el 40 por ciento las entidades federativas y el 10 por ciento los municipios.
Las ministraciones de los recursos ordinarios se sujetarán al calendario aprobado, debiendo iniciarse durante el primer mes del ejercicio fiscal.
El incumplimiento de esta disposición dará lugar al fincamiento de las responsabilidades administrativas, civiles y penales que procedan.
Artículo 26. Para el fortalecimiento de las funciones de docencia, investigación y difusión de la cultura, la federación apoyará a las instituciones públicas de educación superior con recursos destinados al financiamiento de fondos específicos, que podrán contar con una programación plurianual.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los 23 días del mes de abril de 2012
Diputada Roxana Luna Porquillo
Notas:
1 "Rechazados, 91 por ciento de los aspirantes a ingresar a la UNAM" en La Jornada, jueves 8 de abril de 2010.
2 Universidad Nacional Autónoma de México. Dirección General de Planeación. Portal de Estadística Universitaria. Series estadísticas. Disponible en la dirección electrónica: http://www.estadistica.unam.mx/series_inst/index.php
3 Rodolfo Tuirán. La educación superior en México: avances, rezagos y retos. Documento disponible en formato electrónico: www.ses.sep.gob.mx/work/sites/.../VF-CAMPUS_MILENIO%5B1%5D.pdf
4 Axel Didriksson, Planeación y prospectiva de la educación superior: el itinerario de la ANUIES. Disponible en formato electrónico en http://www.anuies.mx/servicios/p_anuies/publicaciones/revsup/res116/fte xt6.htm
5 Rodolfo Tuirán. Op. Cit., p. 5.
6 Roberto A. Martirene. Manual de presupuesto plurianual. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)/Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile, noviembre de 2007, pp. 16-18.
7 Idem., pp. 17-18
8 "Destina el Gobierno Federal más de 91 mil millones de pesos a educación superior en este año". Secretaría de Educación Pública, Comunicado 018, 24 de febrero de 2011.
9 Rodolfo Tuirán. Op. Cit., p. 18.
10 "Disminuye, en términos reales, el gasto en educación superior" en La Jornada, 22 de noviembre de 2010.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, el 6 de enero de 2013.
[i] Iniciativas presentadas durante el primer año de la LXII Legislatura en material de Educación superior
Fecha: 2012-10-31
Que reforma el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer que la educación superior impartida por el Estado debe ser gratuita.
Presentada por la diputada Nelly del Carmen Vargas Pérez, Movimiento Ciudadano.
Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales.
Gaceta Parlamentaria, número 3635-II, miércoles 31 de octubre de 2012. (269)
